Extension des quotas à l'aéronautique et Stockage de CO2: les nouveautés de l'ordonnance n° 2010-1232 du 21 octobre 2010

Extension des quotas à l'aéronautique et Stockage de CO2: les nouveautés de l'ordonnance n° 2010-1232 du 21 octobre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'environnement

Ce texte paru au JO de ce matin, lequel comporte nombre de dispositions importantes pour relative au droit de l’environnement et à la lutte contre le réchauffement climatique (Quotas de CO2 pour l’aéronautique, stockage de CO2 (CSC), ainsi que REACH, extension de Marpol…).

Extension des quotas à l'aéronautique

L'article 2 porte transposition de la directive 2008/101/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 novembre 2008 modifiant la directive 2003/87/CE afin d'intégrer les activités aériennes dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre, dont le délai de transposition est venu à échéance le 2 février 2010 ainsi que de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, pour ce qui concerne l'agrément des organismes vérificateurs intervenant dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

L'Union européenne étant déterminée à faire de l'Europe une économie à haut rendement énergétique et à faible taux d'émission de gaz à effet de serre, elle a, jusqu'à la conclusion d'un accord mondial global pour l'après-2012, pris de manière indépendante, l'engagement ferme de réduire ses émissions de gaz à effet de serre d'au moins 20 % d'ici à 2020 par rapport aux niveaux atteints en 1990. La limitation des émissions de gaz à effet de serre liées aux activités aériennes constitue ainsi une contribution importante dans la perspective de cet engagement.

L'aviation exerce une incidence de l'ordre de 3 % sur le climat de la planète car elle dégage des émissions de dioxyde de carbone, d'oxydes d'azote, de vapeur d'eau ainsi que des particules de sulfate et de suie. Le groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat a estimé que l'impact à long terme de l'aviation sur le climat résultait principalement de ses émissions de dioxyde de carbone. Aussi cette directive vise-t-elle à inclure les émissions de dioxyde de carbone résultant de ces activités dans le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre mis en place par la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil. A l'aide de ce système, la Communauté et les Etats membres entendent respecter les engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre pris dans le cadre du protocole de Kyoto.

- Le I modifie l'article L. 229-5 du code de l'environnement afin que celui-ci s'applique aux émissions de gaz carbonique résultant des activités aériennes exercées par les exploitants d'aéronef dont la France est responsable. Ceux-ci sont, d'une part, tous les transporteurs aériens titulaires, d'une licence d'exploitation délivrée par la France, et, d'autre part, tous les exploitants, français ou étrangers, dont l'activité aérienne dans l'Union européenne génère le plus d'émissions en France.

Les vols concernés sont tous les vols à l'arrivée et au départ d'un aérodrome de l'Union européenne, sauf les vols dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat.

- Le II modifie l'article L. 229-6 du code de l'environnement afin d'introduire le principe des obligations annuelles de chaque exploitant d'aéronef en matière de suivi, de vérification et de déclaration de ses émissions ainsi que celui des obligations de suivi, de vérification et de déclaration de ses activités pour ceux qui souhaitent obtenir des quotas gratuits, les modalités d'application étant prises par arrêté.

- Le III modifie l'article L. 229-7 du code de l'environnement de manière à préciser que l'obligation de restituer des quotas en quantité égale à ses émissions s'applique également aux exploitants d'aéronef, mais que les exploitants d'installations fixes ne peuvent, pour s'acquitter de cette obligation, restituer des quotas initialement distribués à des exploitants aériens.

La possibilité est introduite pour les exploitants d'aéronef d'utiliser des quotas issus de projets (MDP ou MOC).

- Le IV précise que l'article L. 229-8 du code de l'environnement ne s'applique qu'aux installations fixes.

- Le V abroge l'article L. 229-10 du code de l'environnement, devenu caduc.

- Le VI ajoute un nouvel article L. 229-12 après l'article L. 229-11 du code de l'environnement, comportant cinq paragraphes :

- Au premier paragraphe, est définie la « période » comme une période de temps au titre de laquelle des quotas aériens sont affectés, la première période étant constituée de l'année 2012, et les périodes à partir de 2013 étant des périodes successives de cinq ans. L'année de référence est définie comme l'année 2010 pour la période 2012, et, pour les autres périodes, comme l'année se terminant vingt-quatre mois avant le début de la période.

- Le deuxième paragraphe précise que pour bénéficier de la distribution gratuite de quotas un exploitant d'aéronef en fait la demande à l'Etat en rendant compte de son activité aérienne pendant l'année de référence. Chaque exploitant se voit attribuer une quantité de quotas proportionnelle à sa part d'activité, par rapport à l'activité de l'ensemble du secteur, suivant le référentiel calculé par la Commission européenne.

- Le troisième paragraphe précise que pour chaque période à partir de 2013 il peut être obtenu des quotas au titre d'une réserve spéciale par les exploitants qui commencent à exercer une activité aérienne après l'année de référence ou dont l'activité augmente de plus de 18 % par an entre l'année de référence et la deuxième année de la période. Ceux-ci rendent compte de leur activité aérienne pendant la deuxième année de la période. Chaque exploitant se voit attribuer une quantité de quotas proportionnelle à sa part d'activité ou de surcroît d'activité, suivant le référentiel calculé par la Commission européenne.

- Le quatrième paragraphe précise que les exploitants d'aéronef ont le droit d'acquérir des quotas mis aux enchères par les Etats membres.
Le cinquième et dernier paragraphe précise que le pourcentage des quotas issus de projets qu'un exploitant d'aéronef peut utiliser au moment où il restitue à l'Etat des quotas en quantité égale à ses émissions est fixé par décret pour chaque période.

- Le VII modifie l'article L. 229-13 du code de l'environnement pour préciser la validité des quotas distribués aux exploitants d'aéronef et les modalités de leur transfert d'une période à une autre.

- Le VIII modifie l'article L. 229-14 du code de l'environnement pour préciser que la quantité de quotas à restituer résulte d'une déclaration de l'exploitant de ses émissions, vérifiée à ses frais.

Cette nouvelle rédaction de l'article L. 229-14 porte également transposition de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, pour ce qui concerne l'agrément des organismes vérificateurs intervenant dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

En effet, aux termes de la législation nationale en vigueur, les installations classées rejetant au cours de leur activité un gaz à effet de serre dans l'atmosphère sont soumises à autorisation. L'Etat affecte à l'exploitant de l'installation classée ainsi autorisée des quotas d'émission valables pendant la durée du plan au titre duquel ils sont affectés. Les quotas sont restitués chaque année à l'Etat puis annulés.

L'article L. 229-14 du code de l'environnement dispose que la restitution à l'Etat des quotas d'émission de gaz à effet de serre se fait sur la base d'une déclaration par l'exploitant des émissions de l'installation. Cette déclaration est vérifiée, aux frais de ce dernier, par un organisme agréé et accrédité à cet effet, puis elle est validée par l'inspection des installations classées.

Délivré par arrêté du ministre chargé des installations classées à tout organisme préalablement accrédité par le COFRAC ou tout organisme d'accréditation signataire de l'accord multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d'accréditation (European Cooperation for Accreditation), l'agrément ne paraît pas conforme au principe de proportionnalité prévu à l'article 9 de la directive 2006/123/CE.

La modification apportée à l'article L. 229-14 du code de l'environnement vise à remplacer, pour la liberté d'établissement et la libre prestation de services, le régime d'agrément par un régime déclaratif préalable à l'exercice de toute activité. La condition d'accréditation est en revanche maintenue. La déclaration donnera lieu à la délivrance d'un récépissé attestant de la réception d'un dossier complet.

- Le IX modifie l'article L. 229-15 du code de l'environnement de manière à indiquer que les quotas délivrés aux exploitants d'aéronef par l'Etat sont des biens meubles matérialisés par une inscription au compte de leurs détenteurs dans le registre communautaire des quotas. Ces quotas peuvent être acquis, détenus et cédés par toute personne.

- Le X modifie l'article L. 229-18 du code de l'environnement afin de préciser les cas d'incessibilité des quotas liés à des manquements, et la manière d'en recouvrer la disponibilité. Il est précisé en outre qu'en cas de manquement et de non-respect des sanctions prévues, l'Etat peut demander à la Commission européenne de prononcer une interdiction d'exploitation à l'encontre de l'exploitant d'aéronef concerné.

Stockage de CO2 (CSC)

Les articles 5 à 9 visent à compléter la transposition de la directive 2009/31/CE du 23 avril 2009 relative au stockage géologique du dioxyde de carbone. Le chapitre II de cette directive relatif à la « sélection des sites de stockage et aux permis d'exploration » a d'ores et déjà été transposé par l'article 80 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. Le délai de transposition est fixé au 25 juin 2011.

Les dispositions des articles 5 à 9 donnent un cadre légal aux activités de stockage géologique sûr et permanent du dioxyde de carbone à des fins de lutte contre le réchauffement climatique ainsi qu'aux règles d'accès des utilisateurs potentiels aux réseaux de transport et aux sites de stockage géologique de dioxyde de carbone.
Ils prévoient notamment, conformément aux dispositions de la directive, le principe d'une autorisation préalable à l'exercice d'une activité de stockage géologique de dioxyde de carbone ainsi que les conditions dans lesquelles la responsabilité du site peut, au terme de la période d'exploitation et d'une période de surveillance, être transférée à l'Etat.

La lutte contre le réchauffement climatique constitue un enjeu majeur. Ainsi, en complément du développement des énergies non carbonées (énergies renouvelables, énergie nucléaire...) et des efforts en matière d'efficacité énergétique, les techniques de captage et de stockage du dioxyde de carbone sont susceptibles de jouer un rôle important dans la réduction des émissions de dioxyde de carbone. L'Agence internationale de l'énergie estime que cette technologie pourrait contribuer à hauteur de 20 % des réductions d'émissions de dioxyde de carbone mondiales souhaitées d'ici à 2050. La Commission européenne estime quant à elle qu'elle pourrait représenter environ 15 % des réductions d'émissions requises dans l'Union européenne en 2030.

Cette technologie entre dans une phase de démonstration. A cet égard, la France et l'Europe ont mis en place des programmes destinés à soutenir financièrement ces projets dans le cadre de partenariats public-privé. L'ordonnance permet d'apporter le cadre légal nécessaire à la conduite de ces projets sur le territoire français.
I. - L'article 5 insère une section 6 au chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement intitulé « Effet de serre » visant à définir le cadre réglementaire pour le stockage géologique de dioxyde de carbone conformément aux dispositions de la directive 2009/31/CE. Cette nouvelle section fait suite et complète la section 5, introduite dans le code de l'environnement en application de l'article 80 de la loi portant engagement national pour l'environnement, relative à la recherche de formations souterraines aptes au stockage géologique de dioxyde de carbone.

Ses dispositions, relatives au stockage géologique de dioxyde de carbone et à l'accès des tiers, visent l'ensemble des activités de création, d'essais, d'aménagement, d'exploitation et de cessation d'activité des sites de stockage ainsi que les conditions d'accès des tiers aux infrastructures de transport et de stockage de dioxyde de carbone.

Elles sont applicables sur le territoire national ainsi que sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive sans préjudice des dispositions particulières applicables aux régions d'outre-mer et des dispositions internationales ratifiées par la France, en particulier les amendements relatifs au stockage de dioxyde de carbone du protocole de Londres et de la convention OSPAR.
Les sites de stockage souterrain de dioxyde de carbone à destination industrielle, au sens de produit chimique, ne sont pas concernés par cette nouvelle section.
Le dioxyde de carbone considéré n'est pas du dioxyde de carbone pur. Bien que les flux considérés soient essentiellement composés de CO2, ils peuvent également contenir d'autres substances, notamment issues des procédés de captage du CO2.
La concentration des substances associées ou ajoutées doit rester inférieure aux niveaux qui seraient susceptibles de compromettre l'intégrité du stockage ou des infrastructures de transport appropriées ou de présenter un risque significatif pour l'environnement ou la santé humaine.

L'établissement d'un cadre légal concernant le stockage géologique de dioxyde de carbone doit garantir que cette technologie sera mise en œuvre d'une manière qui ne puisse nuire à l'environnement et à la santé humaine. Ainsi, il est rappelé que les activités de stockage géologique de dioxyde de carbone doivent respecter ces intérêts tels qu'ils sont détaillés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement et à l'article 79 du code minier.

La sous-section 1 de la section 6 instaure la nécessité d'une autorisation d'exploiter.

L'exploitation est soumise à autorisation en application de l'article L. 512-1 du titre Ier du livre V du code de l'environnement relatif aux installations classées pour la protection de l'environnement. La Commission européenne est consultée préalablement à la délivrance de l'autorisation, conformément aux exigences de la directive.

La demande d'autorisation ne peut être examinée que si le demandeur justifie être détenteur d'une concession de stockage géologique de dioxyde de carbone. Le recours au principe de la concession permet notamment d'attribuer les titres sur la base de critères objectifs et non discriminatoires.

Un site ne devrait être choisi en tant que site de stockage qu'à la condition qu'il soit justifié par le demandeur qu'il n'existe pas de risque significatif de fuite, ni de risques significatifs pour l'environnement ou la santé humaine. De la même façon, lorsque la concession vise des nappes aquifères, le demandeur doit justifier que celles-ci sont naturellement et de façon permanente impropres à d'autres utilisations.

Afin de garantir qu'il n'y aura qu'un seul exploitant responsable du site de stockage, conformément aux exigences de la directive, il est prévu d'attribuer la concession à une seule personne physique ou morale. De même, afin de garantir le bon usage de la concession dans les respects des intérêts relatifs à l'environnement et la santé humaine, le pétitionnaire doit disposer de capacités techniques et financières suffisantes.

L'exploitation d'un site de stockage est autorisée pour une durée limitée et prorogeable. L'autorisation d'exploiter encadre le volume et les caractéristiques de dioxyde de carbone destiné à être stocké. Elle est notamment subordonnée à l'élaboration d'un plan de surveillance qui couvre aussi bien la période d'exploitation que les modalités de suivi du site après sa fermeture. L'article établit, conformément aux exigences de la directive, le principe de réexamen périodique du permis de stockage.

L'article L. 229-43 du code de l'environnement expose les obligations qui incombent à l'Etat après le retrait de l'autorisation et jusqu'à l'éventuelle délivrance d'une nouvelle autorisation. L'exécution de ces obligations peut se faire à la charge de l'exploitant qui transmet également à l'Etat à titre gratuit, les équipements, les études et les données nécessaires à l'accomplissement de ces obligations.
La sous-section 2 de la section 6 évoque la justification, par le demandeur, de sa situation au regard de la législation minière.

La sous-section 3 de la section 6 est consacrée à la mise à l'arrêt définitif et au transfert de responsabilité à l'Etat.

Elle précise les circonstances dans lesquelles le transfert de responsabilités à l'Etat doit s'opérer.

Une période minimale de surveillance de trente ans à la charge de l'exploitant, qui débute après l'arrêt définitif des injections, est à respecter. Si les éléments apportés par l'exploitant pour justifier que le dioxyde de carbone restera confiné de façon sûre et permanente ne sont pas jugés suffisants, l'Etat est autorisé à proroger la période de surveillance par une nouvelle période minimale qui ne peut dépasser dix ans.

Au terme du transfert, l'exploitant est libéré de ses obligations à présent assumées par l'Etat. En cas de faute ou de manquements de l'exploitant, les frais engagés par l'autorité administrative après le transfert de responsabilités peuvent être récupérés auprès de l'ancien exploitant.

La sous-section 4 de la section 6 évoque l'accès des tiers aux réseaux de transport et aux sites de stockage.

L'article L. 229-48 précise celles des dispositions du code de l'environnement qui régissent les règles relatives à l'accès des utilisateurs potentiels aux sites de stockage géologique de dioxyde de carbone et aux réseaux de transport destinés à transporter le dioxyde de carbone jusqu'à ces sites.

L'article L. 229-49 encadre les conditions commerciales d'accès des utilisateurs potentiels aux infrastructures de transport et de stockage de dioxyde de carbone.
Les contrats relatifs au transport et au stockage géologique de dioxyde de carbone en provenance d'installations non soumises au système d'échange communautaire des quotas d'émissions de gaz à effet de serre sont soumis au ministre chargé de l'environnement qui peut s'opposer à leur entrée en vigueur compte tenu de la part des obligations de réduction nationale des émissions de dioxyde de carbone au titre des instruments juridiques internationaux et de la législation communautaire dont l'Etat a l'intention de s'acquitter grâce au stockage géologique de dioxyde de carbone.

L'article L. 229-50 précise que l'accès transparent et non-discriminatoire aux réseaux de transport et aux sites de stockage de dioxyde de carbone ne peut être refusé que pour des motifs légitimes. Tout refus est dûment motivé et justifié au demandeur.

L'article L. 229-51 prévoit que le comité de règlement des différends et des sanctions (CORDIS) de la Commission de régulation de l'énergie est compétent en cas de litiges entre opérateurs et utilisateurs.

La sous-section 5 de la section 6 est relative aux dispositions communes.
Elle prévoit que l'Etat tient un registre des permis de stockage accordés et un registre permanent de tous les sites fermés et impose aux exploitants d'informer régulièrement l'Etat de leurs projets de développement.

II. - L'article 6 prévoit notamment, en modifiant l'article L. 229-7 du code de l'environnement, qu'aucun quota n'est alloué à titre gratuit aux installations de captage de CO2, aux pipelines destinés au transport de CO2 ou aux sites de stockage de CO2 dans le système ETS. Il permet également de considérer comme non émis par une installation industrielle le dioxyde de carbone capté et stocké conformément aux dispositions de la section 6.

III. - L'article 7 renvoie le code minier à la section 6 du chapitre IX du titre II du livre II du code de l'environnement pour la création, les essais, l'aménagement et l'exploitation de formations souterraines présentant les qualités requises pour le stockage géologique sûr et permanent de dioxyde de carbone.

IV. - L'article 8 apporte des modifications à la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, en vue notamment de préciser le champ de compétence de la Commission de régulation de l'énergie et de son comité de règlement des différends et des sanctions.
V. - L'article 9 comporte des dispositions transitoires.

L'article 10 porte transposition de l'article 17 du protocole de Kyoto et des articles 16 et 20 du règlement (CE) n° 2216/2004 du 21 décembre 2004 concernant un système de registres normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen.

Le code de l'environnement donne une qualification et un régime juridique précis aux quotas d'émission de gaz à effet de serre et à une partie des unités du protocole de Kyoto (unités de réduction des émissions et unités de réduction certifiée des émissions). En revanche, les permis d'émission attribués à la France dans le cadre du protocole de Kyoto (les unités de quantité attribuée ou UQA, et les unités d'absorption ou UA) ne sont quant à eux pas définis.

Or, les articles 16 et 20 du règlement (CE) n° 2216/2004 du 21 décembre 2004 concernant un système de registre normalisé et sécurisé conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 conditionnent la détention des unités du protocole de Kyoto dans les comptes aux registres nationaux à une autorisation par la législation nationale de l'Etat membre.

L'incertitude autour du statut de ces permis crée une insécurité juridique préjudiciable au bon accomplissement des engagements internationaux de la France dans le cadre du mécanisme d'échange défini à l'article 17 du protocole de Kyoto.
Ainsi l'article 10 vise à préciser la nature des UQA et des UA et à clarifier le régime juridique qui y est attaché, en s'inspirant de celui des quotas et des autres unités de Kyoto (URE et URCE) : les UQA et les UA seraient des biens meubles, exclusivement matérialisés par leur inscription sur un compte dans le registre national des gaz à effet de serre, dont l'acquisition, la détention et la cession seraient ouvertes aux Etats de l'annexe B du protocole de Kyoto (conformément à l'article 17 du protocole) l'ayant ratifié, sous réserve qu'il satisfasse aux critères d'éligibilité relatifs aux cessions et acquisitions d'unités définis par le protocole de Kyoto précité et par les décisions prises par les parties pour sa mise en œuvre ainsi qu'aux personnes, uniquement morales, y ayant leur siège.
L'ordonnance permet d'étendre aux permis d'émission de la France le bénéfice de la sécurité juridique dont jouissent les quotas et les autres unités de Kyoto, de parfaire la transposition du protocole de Kyoto et de la directive 2003/87/CE dans le droit français, et de sécuriser les conditions dans lesquelles l'Etat pourrait être amené à conduire des opérations portant sur ce type d'unités, au moyen du compte de commerce créé à cet effet par l'article 8 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2008.

Adrien FOURMON